Вертикаль слабости

Муниципалитеты все больше зависят от региональных властей

Такой вывод сделало рейтинговое агентство Standard & Poor’s, изучив опыт нескольких регионов страны. По данным отчета, растущая зависимость муниципальных властей от региональных имеет финансовые корни. На местном уровне не хватает средств, в итоге полномочия муниципалитета часто передаются в регион. Впрочем, специалисты агентства делают намек — все это идет от политического устройства и последних реформ.

Зависимость муниципалитетов упирается в злополучную нелюбовь дебета и кредита — расходов, как обычно, больше, чем доходов. В условиях вечной нехватки денег некоторые свои полномочия они делегируют региональной власти. По мнению агентства, это ведет к потере интереса к развитию бизнеса, а также к нежеланию наращивать трудовой потенциал.

Решить проблему дисбаланса была призвана реформа местного самоуправления, которая проводилась в 2003 году, говорится в отчете Standard & Poor’s. В результате доля муниципальных доходов в консолидированных региональных бюджетах (бюджетах регионов и муниципалитетов, входящих в их состав) значительно снизилась. Сократилась доля муниципалитетов и в консолидированном бюджете России — до 18 % в сравнении с более чем 30 % в 2004-2008 годах, — приводит данные агентства gazeta.ru. О будущем Standard & Poor’s заявили вполне конкретно — несоответствие доходов расходам в муниципальных системах сохранится и дальше, а значит, давление региональных властей продолжится.

Особо отмечает Standard & Poor’s межбюджетные отношения как фактор зависимости. С 2000 года доля межбюджетных перечислений в доходах местных властей почти удвоилась. При этом «существующее качество управления пока не позволяет российским регионам разработать последовательные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи», констатирует Standard & Poor’s. Отчасти в этом виноваты и сами муниципалитеты, говорится в отчете, которые в целом менее прозрачны, чем органы власти других уровней. Несмотря на то что Минфин требует от региональных властей отчитываться об исполнении местных бюджетов, информация об этом не всегда находится в открытом доступе.

Старший аналитик Standard & Poor’s Карен Вартапетов считает, что рост налоговой базы муниципалитетов возможен. Однако для этого, полагает эксперт, необходима предсказуемость действий федеральных и региональных властей, а также автономия муниципалитета в формировании бюджетных расходов и доходов.

— Например, в скандинавских странах муниципалитеты имеют право увеличивать подоходный налог, а в США — налог на недвижимость, но глава муниципалитета при этом может быть и не переизбран на новый срок, — рассказал Вартапетов порталу gazeta.ru

Руководитель практики госконсалтинга компании «Бизнес Решения» Алексей Калинин полагает, что увеличить поступления по налогам в муниципальном округе можно двумя способами — или развивая экономику, чтобы местные власти получали больше средств по имеющимся налогам, или меняя соотношение налогов между федеральным центром, регионом и муниципалитетом. Сейчас очевиден явный перекос в сторону федерального бюджета, говорит Калинин, так что собранные со всей страны деньги перераспределяются сначала в регионы, а потом внутри региона — между муниципалитетами. Если этот перекос устранить, края и области станут более самостоятельными, принципы бюджетного федерализма перестанут носить декларативный характер. «Но в этом случае сложно будет поддерживать продекларированное властями равенство уровня жизни населения в пределах региона и страны в целом», — предупреждает аналитик.

Правда, руководитель налоговой группы компании Vegas Lex Олег Баженов считает, что увеличивать налоговую базу муниципалитетам нет никакой нужды.

— Глава муниципалитета должен быть заинтересован в том, чтобы на подведомственной территории росло количество рабочих мест, так как до 30 % налога на доходы физических лиц остается в местном бюджете, — говорит Баженов. — Кроме того, федеральная власть никак не может решиться на полноценное взимание налога на имущество физлиц, который полностью остается в местном бюджете. Сейчас налог на недвижимость установлен от оценочной стоимости, а не от рыночной. В итоге в местный бюджет поступают крохи: особняк, имеющий рыночную стоимость 10 млн рублей, БТИ оценивает в 40 тысяч рублей.

За всеми финансовыми проблемами показалось, что Standard & Poor’s ловко спрятали в своем отчете главную проблему, из-за которой муниципалитеты зависят от региональных властей. Губернаторы сейчас могут снимать мэров за «неудовлетворительные» результаты работы. Как следствие, мэры, желая снизить свою ответственность, передают полномочия в регионы. Вот с этой позиции все становится предельно ясно.

Комментарии

Валерий Семенов, депутат Законодательного собрания края:

— Вначале скажу, что муниципальная власть сегодня разделена согласно федеральному закону. Второе — у нас в Красноярском крае действительно есть серьезная зависимость. Это связано с тем, что очень много территорий в рамках налогового законодательства не могут обеспечить собственный объем финансирования, необходимый для выполнения полномочий в соответствии с федеральным законом. То есть они у нас глубоко дотационные. В крае есть закон о межбюджетных отношениях, который четко регламентирует нормативы отчисления от региональных налогов — мы оставляем часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц частично, но консолидируем это у себя, потому что есть донорские территории — Северо-Енисейский район, Норильск, Туруханский район. Тем самым благодаря межбюджетным отношениям происходит выравнивание, чтобы не получилось, когда одна территория шикует, а вторая, где нет промышленного производства исторически, бедствует. Зависимость, повторюсь, есть, но, мне кажется, она не возрастает. Она всегда таковой и была. Меняются нормативы налоговых отчислений, но они меняются в зависимости от задач. Вот сегодня заработная плата педагогам идет из краевого бюджета — мы взяли на себя эти полномочия. Или, допустим, внешпоселенческие дороги, которые по функции — вопрос муниципального значения. Мы взяли на себя этот вопрос и поручили нашему КРУДОРу — краевому госучреждению. На первый взгляд — конечно, есть зависимость. Если копнуть глубже, то это финансовая поддержка органов местного самоуправления.

Алексей Додатко, заместитель председателя городского Совета Красноярска:

— Я бы не оспаривал сам факт зависимости муниципальных властей от региональных (особенно территорий сельских, удаленных), но не связывал бы это с желанием политически обезопасить себя конкретных руководителей местного самоуправления. Здесь, по моему мнению, причины двух порядков. Первая — экономическая. Так уж организована у нас экономика, что финансовые источники имеют определенную концентрацию. Где-то они есть, где-то их нет. Сейчас нет того, на чем раньше базировалась экономика территорий, соответственно, их самостоятельность значительно сокращается. Особенно это касается, повторюсь, сельских территорий, которые исторически слабо развиты, территорий с небольшой численностью населения. Вторая причина — особенность нашей бюджетной и налоговой политики, когда распределение доходов от налогов устроено в пользу вышестоящих бюджетов. Та же проблема касается и субъектов, которые зависят от Федерации. На мой взгляд, эти причины имеют гораздо больший вес, нежели политические потребности обеспечить себе безопасность. У нас, между прочим, очень много сильных и самостоятельных глав на местах. Взять хотя бы Красноярск — в нашем городе ситуация к отчету агентства вообще не подходит: Красноярск достаточно сильный экономически город, способный обеспечить расходные полномочия, определенные 131-м федеральным законом.

Александр Суховей, заместитель главы администрации Дивногорска:

— Зависимость муниципалитетов от региональных властей для меня — очевидная вещь. А что очевидно, то не требует доказательств. В Бюджетном кодексе даже прописаны уровни зависимости по величине собственных доходов от общего бюджета образования. Муниципальная власть в состав государственной не входит. Управлять государству муниципалитетами надо? Безусловно. А как это сделать, если властно нет подчинения? За счет финансовых рычагов. Есть ведь не только прямой процесс зависимости — когда муниципалитетам помогают, беря на себя часть функций. Работает и обратный процесс — допустим, есть некоторые муниципальные образования, которые получают сумасшедшие доходы. Они должны делиться. А как их заставить, если, например, горсовет взял и проголосовал против? Поэтому должны быть механизмы, предусмотренные законом, которые обязывают или заставляют муниципальную власть поделиться деньгами. Что касается Дивногорска, то собственных доходов у нас меньше 20 процентов. Остальное субвенции и трансферты. В результате Минфин обязывает нас каждый чих и каждый шаг согласовывать. По численности муниципальных работников, по зарплате, по суммам мы ничего сделать не можем — зависимость наша огромная. Но это нормальная и правильная ситуация. Кто музыку заказывает...