Как разные администрации переживают свою реформу

В этом месяце – тихий годовой юбилей громко начатого события. Герман Греф назвал его «самой значимой реформой правительства за последние сто лет» (подразумевая, видимо, что Октябрьская революция потрясла власть несколько мягче). Спустя год можно посмотреть, чего вышло. На разных уровнях: реформироваться, по образцу Федерации, стали в провинциях, городах и весях. Но сначала вспомним, чего хотели.

Эстетика парадокса

Декларированные цели реформы сложились из пожеланий, зревших в «элитах» уже давно. Это была, по большому счету, реформа либерального типа (что до экономической модели, Путин вряд ли уступает в либерализме комитетам-2008 и прочим Гарри Каспаровым). Игра, инициированная президентом, была в чем-то даже парадоксальна: весь чиновничий аппарат мобилизуется в сплоченный орден... имеющий финальной задачу уменьшить влияние чиновничества на страну. Уступив ряд позиций бизнесу. Но это, впрочем, лишь по замыслу.

Что предметно прописали в цель? Уменьшение численности аппарата, во-первых. Точное деление функций, ради чего система министерств трансформировалась. Добавлялись федеральные агентства и службы. Предполагалось, что министерства – устанавливают правила игры, агентства – управляют госсобственностью и оказывают услуги населения, службы – сидят на надзоре. Считалось, что разведение функций уменьшит базу коррупции (за счет понятности и прозрачности).

Помимо того, покушались на лернейскую гидру бесконечного гослицензирования. Что-то лицензировать, конечно, надо. Однако разработчики реформы сетовали, что система воспроизводит себя с приростом. Рано или поздно предпринимательство, запутавшись в лицензионных сетях, попросту прекращается. Потому, по изначальному плану, лицензирование четко прописывали в неких точках. С уничтожением той грибницы, на которой оно могло бы расти в неположенных к тому местах.

Можно добавить, что модель предусматривала более «технического» премьера. Касьянов был чересчур «политическим». Недаром спустя более года после отставки он считается главным конкурентом грядущего преемника Путина. От столь чреватого премьерства было решено отказаться.

Хотели как лучше

Теперь можно спрашивать, что в итоге. Реформа, понятное дело, еще «идет». И будет, судя по разговорам, идти долго. Хотя бы затем, чтобы иметь возможность списывать чего-то на бесконечный переходный период.

Однако промежуточно ряд чудес уже приключился. Выделять агентства и службы имело смысл только как независимые. Если функции разводятся, то совсем. Однако сейчас идет их фактическое подчинение министерствам, разделение властей гробится. Чему способствует и «человеческое, слишком человеческое»: инерция личных связей. В итоге управленческие цепочки, приговоренные к разрыву за потенциальную и актуальную коррумпированность, снова здравствуют. И на вопрос «куда теперь нести?» бизнес отвечает флегматично: «географически туда же, куда и раньше».

Но мало того что управленчески агентства и службы ставятся под старые министерства. Им, формально выделенным, начинают приписываться какие-то министерские полномочия. Федеральная служба по надзору в сфере связи удостоилась «лицензирования деятельности в сфере связи и информатизации». Более того, могучей службе прописали такое право, как «издание индивидуальных правовых актов». Что выходит? Оставили всего 14 правоустанавливающих министерств – в надежде на «порядок». Если к ним добавляется 50 служб и ведомств с такой же функцией, начинается законодательный хаос. Или, со временем, уже нелегкий.

Премьер в новом раскладе вышел более чем «технический». Иногда его даже жалко. Как, скажем, может быть жалко лаборанта, которому доверили профессорский пост и кафедру. А он по функциям лаборант… Зато мы неожиданно получили «политические» фигуры министров. Структуры Грефа или Зурабова обрели не только редкую самостоятельность (министерство Грефа вообще какой-то всеведущий Левиафан), а сами персоналии – сугубо политический вес. С каким-то невообразимо отрицательным рейтингом, ну и что? Входило такое в план?

На местах

Регионы решили не отставать. И громко поведали о своем решении. Однако сравнительное благополучие местного административного пейзажа – следствие даже не отставания, а скрытого игнорировния радикализма реформы.

То есть, судя по заявлениям, в нашем крае решили «делать как у людей». Вместо привычных линеек под замами, проверенных управлений – некие аналоги федеральных «министерств», «служб» и «агентств». Однако по сути сохраняются не только старые добрые связи между людьми – но и старая управленческая сетка. Может быть, с новыми вывесками. Такой вот синтез здорового провинциального консерватизма – и желания все же быть модными.

Куда более радикальная вещь может вскоре случиться с самоуправлением местным. Допустим, грядет разделение: мэром будет один человек (выбираемый народно), а главой городской администрации – другой (назначаемый, соответственно, мэром). Как бы президент и премьер. Игра в большую и серьезную федеральную власть может быть увлекательна. Однако дубляж, без которого как-то обходились ранее, малопонятен. И ставить на принятие реальных решений человека, не выбираемого снизу и не назначаемого совсем уж сверху (президентом или губернатором), – чудно не менее…

Параллельно, однако, обсуждается назначение глав местного самоуправления именно губернатором. К этой версии склоняется Александр Хлопонин: «Я считаю, что вертикаль власти должна быть сквозной и доходить до уровня муниципальных образований». Однако есть хартия, «согласно которой органы местного самоуправления избираются населением». Поэтому законный путь долог. «Если люди, проживающие в районе, которые полагают, что органы власти должны назначаться, речь идет о местном референдуме», – подытожил Хлопонин. Такой путь, как учит практика, довольно тернист. Так что губернатор, судя по всему, не настаивает. Можно и по старинке. Тише едешь – лучше будет.

Александр Силаев